 はじめに
2013年5月26日、自衛隊員が「国連南スーダンミッション(UNMISS)」の任務を遂行するため、黙々と日本を後にした。約350人の自衛隊は、南スーダンの首都ジュバに展開していたが、バングラディシュ軍が撤退した穴を埋めるため、東部エクアトリア州と西部エクアトリア州に拡大された活動範囲で､道路や滑走路の修復任務を遂行する。国内治安が悪化した中で、武器使用が制限された自衛隊が、困難な状況に遭遇する可能性を否定できない。
自衛隊の任務は、主たる任務と従たる任務がある。前者は、日本の防衛、すなわち平和と独立と安全を直接確保する活動である。後者は、①公共の秩序維持、②周辺事態への対処、③国際平和協力である。3つ目の任務は、国際社会の平和と安全の維持に資する活動をいう。
古来より、軍隊の存在理由は、国防という役割を果たすことであった。すなわち、自国に対する直接の軍事的進攻があった際に、これを排除して自国を防衛する任務が、軍隊の最も基本的な役割とされてきた。したがって、軍隊にとって自国に対する軍事的脅威に備えて装備を整え、かつ十分に教育訓練をしておくことが必要であった。
しかし、国際平和協力活動は、軍隊の活動であるにもかかわらず、従来の軍隊の任務とは全く異なるものであるため、国際平和活動に向けた事前の教育訓練が重要になる。例えば一般に、戦場であれば現地住民は存在しないが、国際平和協力活動の現場には、諸国の軍人のみならず、国際機関の職員、国際的NGOの職員、現地住民などが活動している。したがって、展開先における民軍協力(CIMIC)の事前訓練は重要なテーマとなる。
日本の安全保障問題として、現在、尖閣諸島への中国の進出懸念が大きくクローズアップされているが、南スーダンやジブチの厳しい安全保障環境の中で黙々と任務を遂行している自衛隊員を忘れてはならない。この小論では、軍隊の特殊な活動である国際平和協力活動の概念、およびこれに従事した自衛隊の活動を吟味するものである。
１ 国際平和協力活動の概要
(1) 国際平和協力活動の種類
国際平和協力活動といっても国際法上の定義はなく、各国は自由にその範囲を決めて、自国の軍隊に任務を付与している。国際平和協力活動の共通点としては、①自国に対する直接的な軍事的脅威がないにもかかわらず自由意志で参加すること、②戦闘行為は直接の目的ではないこと、③国連加盟国の軍隊による国際平和のための安全保障協力であることがある。そして多くの国際平和協力活動は、その法的根拠として国連安保理の決議がある。
国際平和協力活動は、大きく分けて2種類あり、1つは国連PKO(UN Peacekeeping)、国連政治・平和構築ミッション(UN Political and Post-conflict Peace-building Mission)などの、武力行使を目的としない活動である。もう1つは国連加盟国が行う治安維持活動等の国際平和協力活動で、武力行使の可能性がある、有志連合軍(Coalition Force of willing)の活動である。
日本は、国連PKOや国連政治・平和構築ミッション、有志連合軍の活動のほかに、海賊対処(Piracy Suppression)活動、国際緊急援助活動、人道的国際支援活動と物資の協力について、自衛隊が行う国際平和協力活動としている。国際緊急援助活動、人道的国際支援活動と物資の協力は、国連安保理の決議と直接の関係はないが、被災国または国際機関の要請に基づいて行なわれる。
（2）国連の平和維持活動と平和構築ミッション
国連PKOは、その任務によって2種類に分けることができる。1つは国境で停戦監視に従事する監視任務の伝統的国連PKO(Traditional Peacekeeping)で、これにはゴラン高原で活動する「国連兵力引離し監視隊（UNDOF）」やエチオピアとエリトリア国境に展開する「国連エチオピア・エリトリア・ミッション(UNMEE)」などの例がある。
もう1つは、内戦が収束した破綻国家(failed state)全体に展開して、正統政府(legitimate government)の樹立支援を任務とする現代的国連PKO(modern Peacekeeping)であり、これにはカンボディアに設置されたUNTACやモザンビークで正統政府樹立支援任務を行ったONUMOZなどの例がある。
これらの国連PKOの他に、現代的国連PKOの活動によって破綻国家に正統政府が樹立された後に、新政府の機能を強化するために1国内に展開する、国連政治・平和構築ミッションがある。これまで国連政治・平和構築ミッションは、国連の政務官が任務を遂行していたが、最近の傾向として、武力衝突再発の可能性がある場合に備えて、軍事要員(military personnel)が派遣されるようになった。この国連ミッションには、アフガニスタンに展開する「国連アフガニスタン支援ミッション(UNAMA)」やネパールに展開した「国連ネパール・ミッション(UNMIN)」などがある。
これら国連PKOと国連ミッションは国連の活動なので、軍事要員は国連から給料が支給され、軍事要員が係わった事故は国連が責任を負うことになる。また、国連PKOと国連政治・平和構築ミッションは、共に国連加盟国の軍事要員が国連職員として非伝統的な任務を遂行する活動であり、自衛のため以外に武力を行使することができない。したがって、国連活動の軍事要員として任務を遂行する軍事要員に対して、派遣前に通常の軍隊の教育訓練ではなく、武力を行使しないで任務を遂行する教育訓練を徹底しておくことが重要になる。
(3) 国際秩序回復任務の国際平和協力活動
冷戦終焉後、国際の平和と安全が確保されると期待されたにもかかわらず、武力紛争が多く発生するようになった。その要因には、自国の軍事力を増強し、周辺国に脅威を与える「無法国家(rogue state)」の登場がある。たとえば無法国家のイラクは、隣国のクウェートへ武力攻撃を行い、新たに樹立した傀儡政府(puppet government)と併合条約を締結し、一見合法的にクウェートをイラクへ併合した。国連加盟国イラクが、国連加盟国クウェートを公然と併合したことから、湾岸危機が発生した。
国連安保理がイラクの行動を阻止できなかったため、イギリス軍、アメリカ軍、フランス軍、アラブ合同軍は、有志連合軍を編成してクウェートをイラク軍から解放するために戦闘を行った。国連安保理は、これを支援するために、必要なあらゆる手段(all necessary means)を有志連合軍に授権する(authorize)決議を採択した。
有志連合軍は、この武力行使容認決議(authorization resolution)に基づいて、クウェートをイラクから解放したのであった。この武力闘争は、イラク戦争と呼ばれている。湾岸有志連合軍の活動は、破壊された国際秩序を回復するための活動であり、国連加盟国が自由意志に基づいて、国際の平和と安全を確保した活動であった。
このような自国に対する直接の軍事的脅威がないにもかかわらず、破壊された国際秩序を回復する自発的な活動も、国際平和協力活動と呼ばれている。湾岸有志連合軍の活動後、ボスニア・ヘルツェゴビナに展開した和平履行軍(IFOR)、現在もアフガニスタンに展開する国際治安支援軍(ISAF)など、多くの有志連合軍が活動している。これらの中で、湾岸有志連合軍だけが戦闘を目的とした例外的な有志連合軍だった。
有志連合軍は、国連安保理の決議に基づいて武力行使を行っているが、国連の集団安全保障(collective security)の活動ではないことに注意する必要がある。有志連合軍の経費は、国連の活動ではないため国連から支払われず、派遣国の負担となる。また、活動中に事故が生じた場合は、派遣国の責任となるので、派遣国は、あらかじめ派遣先の国と軍隊の特権免除を規定した軍隊の地位協定(Status of Force Agreement)を締結しておく必要がある。
（4）海賊対処の国際的連携
このほか、海上における国際平和協力活動として、ソマリア沖とアデン湾に出没する海賊を取り締まるために、国連加盟国の海軍が協力する海賊対処活動がある。飢餓に苦しむソマリアに対する食糧の運搬船が海賊に襲撃されるため、国連安保理は、決議を採択してソマリア沖海賊抑圧のための協力を要請した。
国連安保理決議に従ったソマリア沖やアデン湾における海賊対処活動にもかかわらず、現在も海賊が跳梁跋扈している。日本は海賊対処に本腰を入れるため、ジブチと地位協定を締結して基地を建設し、海上自衛隊は、P-3C哨戒機による情報提供と2隻の水上艦による海賊対処に従事し、国連加盟国の海軍とともに国際平和協力活動を行なっている。
２ 国際平和協力活動等への貢献に関する日本の取り組み
（1）憲法と自衛隊
日本がこのような国際平和協力活動に対しどのように取り組んできたかについて、簡単に振り返ってみると、日本は、第2次世界大戦末の1945年にポツダム宣言を受諾し、連合国に降伏した。ポツダム宣言は、日本の降伏条件として、軍隊を保有しないことを規定していた。従って敗戦後、日本が制定した憲法は、第9条で「国際紛争の解決のための武力行使と戦争を放棄し、軍隊はこれを保有しない｣と規定された。
1952年に連合国による占領政策が終了した後も、日本国憲法は、改正条項（96条）が厳しいため、修正されることなく今日に至っている。安倍政権は、96条の改正を目指しているのは、自衛隊が、法的に見た場合、軍隊ではなく重武装の警察に近い組織となっている実態を変更しようとしていると思われる。
自衛隊は、平時は、警察と同じ武力行使基準にしたがっているにもかかわらず、日本を防衛する任務を与えられているので、近代兵器の装備で国防のために厳しい訓練を行なっている。軍隊ではない自衛隊は、自衛隊が国際平和協力活動へ貢献するに当たり、そして現地に展開して任務遂行を開始してからも、自衛隊の行動にさまざまな法的制約をもたらしている。
（2）自衛隊の海外派遣
日本は、冷戦が終焉するまで自衛隊を海外へ派遣する政策を採用しなかった。日本の国会は、日本が国連に加盟する直前の1955年に、自衛隊を海外へ「派兵」しないとする決議を採択していたからである。しかし1989年の湾岸危機が発生した際に、日本は国際平和のためにお金を提供するだけではなく、何らかの具体的な行動をとる必要があるとする意見が高まり、その結果、1994年に「国際平和協力法」が採択されたのであった。
「国際平和協力法」は、自衛隊員が国際平和協力活動に従事できる法的な根拠となったが、国際平和協力法を制定した際に1つの大きな問題が生じた。すなわち日本の憲法は、国際紛争を解決するための手段として「武力行使(use of force)」や戦争を禁じているため、自衛隊が国際平和協力活動を行なっている際に、自己の身体や生命の危険が生じたとき、武力行使ではない「武器の使用(use of weapon)」しかできないことであった。
自衛隊は、このような利用から武力行使が禁止され、集団的自衛権(right of collective self-defense)が行使できないなど多くの法的制約がある中、平時の活動である国際平和協力活動に貢献してきた。湾岸危機を契機として、日本は、「国際社会が平和でなければ日本は平和でない」とする政策を採用し、国際平和協力活動に積極的に貢献することになった。
３ 自衛隊による国際平和協力活動
（1）国際緊急援助隊法と国際平和協力法
自衛隊が海外で活動するためには、活動の根拠となる法律を制定する必要があり、一番古い法律は、1987年に制定された「国際緊急援助隊法」である。これは、大規模な自然災害が発生した際、被災国の政府や国際機関から要請に基づいて、自衛隊が行なう国際的な災害復旧活動の根拠法となった。自衛隊は、この法律に従って、1998年のハリケーン後のホンジュラス、2004年の大津波後のインドネシア、2005年のロシア潜水艦事故後のカムチャツカ、2006年の大地震後のインドネシア、2010年の大地震後のハイチ、2010年の大洪水後のパキスタンなどで、国際緊急援助活動を行なってきた。
次に、1992年の「国際平和協力法」があり、この法律に基づく活動は3つに分類されます。その1つめは、国連PKOへの貢献がある。国連安保理の決議に基づいて、国際紛争後の国境における停戦監視に従事する伝統的PKO、そして国内紛争後に正統政府樹立支援を任務とする現代PKOへ自衛隊を派遣する根拠となっている。自衛隊は、この法律に基づいて、1996年にゴラン高原（UNDOF）、1992年にカンボディア（UNTAC）、1993年にモザンビーク（ONUMOZ）、1999年に東ティモール（UNMISET）、2008年にスーダン（UNMIS）、2010年にハイチ（MINUSTAH）、2011年に南スーダン（UNMISS)などに展開する国連PKOへ貢献してきた。
国際平和協力法に基づく活動の2つめは、武力紛争後に永続的な平和の基礎を構築する、国際政治・平和構築ミッションへの 貢献で、自衛隊は2007年にネパール（UNMIN）で活動を行なった。3つめは人道的国際救援活動と物資の輸送で、物資の輸送は主として航空自衛隊が人道支援物資の輸送に従事してきた。
（2）航空自衛隊による物資の輸送
国際平和協力法に基づく、武力紛争後に国際機関あるいは被災国の要請で行なう物資の輸送は、もっぱら航空自衛隊が担当してきた。これまでにカンボディア(UNTAC）、モザンビーク(ONUMOZ)、ゴラン高原(UNDOF)、東ティモール(UNAMET)、スーダン(UNMIS)などの国連PKOからの要請に加えて、国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）、国連パレスチナ難民救済事業機関(UNRWA)、国際移住機関（IOM）などの国際機関の要請で物資協力を行なっている。
たとえば航空自衛隊は、1994年にはルワンダ難民救援のために空輸派遣隊を編成し、約2ヵ月半、片道約1000キロあるケニヤのナイロビとルワンダのゴマ間をC-130H輸送機がほぼ毎日、合計98便運行し、約510トンの貨物を輸送した。1999年にはUNHCRの要請を受けて、東ティモール避難民救援空輸隊が派遣され、インドネシアのスラバヤと西ティモールのクバンの間を4ヶ月間に毎週5便ずつ輸送機を運行し、約400トンの援助物資等を空輸している。
2001年には、やはりUNHCRの要請を受け、アフガニスタン難民救援空輸隊が、UNHCRへ譲渡した救援物資を、日本からパキスタンのイスラマバードまでの間を5機のC-130H輸送機が航空輸送に従事した。また2003年には、イラク難民救援空輸隊とイラク被災民救援空輸隊が活動している。
イラク難民救援隊は、ヨルダンとシリアで活動しているUNHCRに難民救援用物資(テント)を提供し、政府専用機（B-747）2機で日本からヨルダンのアンマンまで空輸した。またイラク被災民救援空輸隊は、約1ヶ月間、国連備蓄基地があるイタリアのプリンディシとアンマン間(約2000キロ)を計20便のC-130H輸送機が約140トンの人道支援物資を輸送しました。
（3）有志連合軍への貢献
これら物資の支援輸送に加えて、日本は、武器使用の可能性もある国際平和協力活動への貢献も行なってきた。国連安保理の決議に基づいた、国際テロの防止と根絶の活動への貢献を可能にしたのは、アフガニスタンにおける国際テロ封じ込めを目的とした、2001年の「テロ対策特別措置法」であった。海上自衛隊は、この法律に基づいて、インド洋北部における給油活動に見られる外国軍隊への物品等の協力支援、海上における外国軍隊等への捜索救助、そして衣料その他の被災民に対する救援を行なってきた。
また、日本は2003年に「イラク復興支援特別措置法」を制定した。この法律は、サダム・フセイン亡き後、荒廃したイラクの復興支援に必要な人道復興支援と安全確保支援を行なうために制定されたもので、陸上自衛隊がイラク南部のムサンナー県における人道復興支援活動を可能とした。航空自衛隊は、クウェートと地位協定を締結して基地を置き、同法に基づいて、バクダッドやエルビル等のイラクの各飛行場へC-130H輸送機で国連の物資空輸支援を行った。
最後に、前述したように、ソマリア沖とアデン湾に跋扈する海賊を抑制するために、2009年に海賊対処法を制定した。海上自衛隊は、同法に基づいて、現在も諸外国の海軍艦艇と共にソマリア沖アデン湾における通航船舶の護衛活動を行い、P-3C哨戒機は、海賊情報の収集活動を行なっている。
おわりに
陸上、海上、航空の各自衛隊は、このように国際平和協力活動の活動根拠法に基づいて国際平和協力活動に従事してきまたが、自衛隊の活動を困難にさせるいくつかの制約がある。自衛隊が国際平和協力活動の任務を遂行する上で、目下のところ一番大きな問題は、前述したように、武力行使と武器使用の問題といえよう。憲法上、自衛隊が集団的自衛権を行使できないことが大きな原因である。
南スーダンでは、4月9日にUNMISSのインド人軍事要員5名と民間人7人が武装集団の襲撃を受け死亡した事件が発生したばかりである。2年前にスーダンから独立した南スーダンは、治安状況が悪化しつつあり、自衛隊の国連PKO要員が武力抗争に巻き込まれる可能性も十分ある。日本の厳格な武器使用の問題は、早急に克服すべきであろう。
次に、自衛隊が抱える問題の中で早期に解決すべき問題は、リソースと装備の問題である。リソースについては、自衛隊の定員の削減は、予算の削減と共に常に付きまとう問題で、諸国の軍隊に共通な問題でもある。しかし「国際平和協力法」によると、活動に従事する平和協力隊員は2000人を限度としているので、国連PKO等の活動に同時に1000人以上従事できない。
この他、国際平和協力活動についての日本の全般的な戦略が不明確であること、そして、派遣先の決定や派遣手続きが厳格であるため、自衛隊を迅速に派遣できず、かつ撤退時期の判断が遅れがちになるなどの問題がある。日本が国際平和協力活動に取組むにあたっては、これらの制約を早期に克服することが目下の課題である。
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