Appeasement 2014
上席研究員  グラント・F ニューシャム
In February 2014, Philippine President Benigno Aquino warned that failure to challenge the PRC’s territorial seizures in the South China Sea would be repeating 1930’s era appeasement of Hitler’s Germany. The Chinese were predictably outraged while the rest of the world mostly ignored President Aquino.

“Appeasement” is still a dirty word. But in the 1930’s, until the Nazi’s invaded Poland in September, 1939, European and American elites considered appeasement to be a sophisticated, nuanced approach to dealing with increasingly powerful authoritarian regimes.

To these elites, appeasement was more than simply disarming and letting unpleasant people have their way. Appeasement actually had a coherent logic.

The elites believed that aggressive, authoritarian regimes act the way they do out of fear, insecurity, and at least partly legitimate grievances – such as German resentment of the harsh Treaty of Versailles. Understand and address these issue, remove their fears, and the regimes will become less aggressive and transform into responsible members of the international community and operate under international norms.

Or so the elites argued.

Challenging these regimes could dangerously isolate them and even needlessly provoke them into “miscalculations.”

The elites thought “engagement” and “transparency” were beneficial in their own right, as only good things could come from familiarity with one another. In the 1930’s, the major Western powers all attended each other’s war games. The US Marine Corps even took the German World War I fighter ace, Ernst Udet on a ride in a USMC dive bomber. This “engagement” and “transparency” did not make the Nazis nicer, but perhaps gave them some ideas about dive bombing and “Blitzkreig”. Even the Soviets and Germans had close ties with joint training, military technology development, and raw material shipments to Germany.

There was also extensive political and diplomatic interaction. Close economic ties were believed to be a further hedge against conflict breaking out, and companies such as Ford, IBM, and many others did profitable business in Germany.

The elites believed anything was better than war. Preserving peace, even if sacrificing principles – and certain small nations – was considered wise and statesmanlike. People who criticized appeasement policy in the 1930’s, most notably Winston Churchill, were ridiculed as dolts and war mongers.

We know how this turned out.

Curiously, appeasement (by another name) reappeared even before the end of the war in calls to address Stalin’s ‘fears’ and allow him to dominate Eastern Europe. And throughout the Cold War, in Western academic and government circles it was argued that Soviet behavior was simply a reaction to fears of Western containment. The appeasers protested the peacetime draft as threatening the Russians. They also pushed for unilateral nuclear disarmament, and opposed the Pershing missile deployment and the neutron bomb well into the 1980’s.

Even President Jimmy Carter, once he overcame his “inordinate fear of communism”, tried something akin to appeasement as national policy. It was not until the Soviets invaded Afghanistan that Carter learned his lesson.

It perhaps will take another case of an authoritarian regime rearranging its neighborhood to understand the cost of modern appeasement.

US policy towards China over the last 30 years, and particularly in recent times, seems familiar. The United States does its best to understand the PRC’s concerns and its resentments going back to the Opium Wars and the ‘century of humiliation’, to accommodate these resentments, and to ensure China does not feel threatened. Defense and State Department officials enthusiastically seek greater transparency and openness – especially in the military realm – as such openness is perceived as inherently good.

In return, PRC is expected to change, to show more respect for human rights and international law and to become a “responsible stakeholder” in the international community.

We now have several decades of empirical evidence to assess this concessionary approach. It has not resulted in improved, less aggressive PRC behavior in the South China Sea or the East China Sea, or even in outer space. Indeed, it seems to have encouraged Chinese assertiveness as manifest in threatening language and behavior towards its neighbors.

Nor has the PRC regime shown more respect for human rights, rule of law, consensual government or freedom of expression for its citizens. Serial intellectual property theft continues unabated, as does support for unsavory dictators.

Nonetheless, we invite the PRC to military exercises and repeat the “engagement” mantra – expecting that one day things will magically improve. Some argue that letting the PRC see US military power will dissuade it from challenging us. Perhaps, but we are just as likely to be seen as naïve or weak. From the Chinese perspective, there is no reason to change since they have done very well without transforming and the PRC has never been stronger. Indeed, the PRC frequently claims that human rights, democracy, and the like are outmoded Western values having nothing to do with China.

This is also demoralizing our allies, who at some point may wonder if they should cut their own deals with the PRC.

Some revisionist historians argue that Neville Chamberlain’s 1930’s era appeasement was in fact a wise stratagem to buy time to rearm. This overlooks that even as late as 1939 when Hitler seized all of Czechoslovakia, the Western democracies still had the military advantage. One can appease oneself into a corner. And the beneficiary of the appeasement usually strengthens to the point it is too hard to restrain without great sacrifice.

One worries that the Chinese seizure of Philippine territory at Scarborough Shoal in 2012 – and the US Government’s unwillingness to even verbally challenge the PRC - might turn out to be this generation’s “Rhineland”. Had the West resisted Hitler in 1936 when he made this first major demand, there would have been no World War II, no Holocaust, and no Cold War.

Our choice about how to deal with the PRC is not simply between either appeasement or treating China as an enemy. Our policy must accommodate options ranging from engagement to forceful confrontation.

Who would not be delighted with a China that stopped threatening its neighbors and followed the civilized world’s rules? While ensuring we and our allies have a resolute defense – both in terms of military capability and the willingness to employ it – it is important to maintain ties and dialogue with the PRC and to provide encouragement and support when it shows clear signs of transforming to a freer, less repressive society.

We should constantly stress that China is welcome as a key player in the international order – but only under certain conditions. The US and other democratic nations have not done enough to require China to adhere to established standards of behavior in exchange for the benefits of joining the global system that has allowed the PRC to prosper.

Human nature and history are a useful guide to where appeasement (by whatever name) leads. And they also show that a strong defense and resolutely standing up for one’s principles is more likely to preserve peace.

Grant Newsham is a Senior Research Fellow at the Japan Forum for Strategic Studies. The views in this article are his own.

<和訳>
宥和政策2014

 2014年2月、フィリピン大統領ベニグノ ・アキノは、 中国による南シナ海 の領土占領は、1930年代のナチドイツの宥和政策を繰り返すことになると忠告した。中国は予想通り激怒したが、その他の国々はアキノ大統領をただ無視するだけだった。

  「宥和政策」は今でも禁句となっている。しかし、1930年代では、1939年9月にナチスがポーランドを侵略するまで、欧米のエリートの間では宥和政策は次第に強大になる独裁体制に対応するための洗練されたニュアンスのアプローチと見なされていた。

 これらのエリートたちにとって、宥和政策とは、単に武装解除し、不快な相手の思うままにさせておくことではなかった。宥和政策には実際に一貫した論理があった。

 エリートたちは、ドイツの攻撃的な独裁体制の行為は、恐怖、不安、また少なくともある程度は正当な理由からくる苦情、例えば過酷な条件のベルサイユ条約に対する憤慨などが原因であると考えていた。攻撃的な態度の理由を理解し、その問題に正面から取り組み、彼らの恐怖を取り除けば、攻撃的な体制は弱まり、国際社会における責任あるメンバーへと変わり、国際基準の下で行動すると考えていた。
 あるいは、そうエリートたちは主張した。

 そのような体制に挑むことは、更に危険的に孤立させ、不必要に挑発し「誤算」を引き起こさせるようなことになりかねない。

 エリートたちは、お互いを知ることで良い結果のみが得られるのだから、「関わり合い」と「透明性」が有益なものであると考えていた。1930年代には、欧米列強は互いのウォーゲームに参加していた。米海兵隊は、ドイツ軍の第一次世界大戦時のエースパイロット、エルンスト・ウーデットを海兵隊の急降下爆撃機に搭乗させた。この「関わり合い」と「透明性」によってナチスの態度が改善されることはなく、逆に急降下爆撃と“Blitzkreig” (ブリッツクリーグ:電撃戦)に関して何らかのアイデアを得る機会となったのではないだろうか。ソビエトですらもドイツと共同訓練、軍事技術開発、ドイツへの原料輸送などで協力関係を築いていた。

 また大規模な政治的且つ外交的な交流も行われていた。経済的繋がりが対立の防止策となると考えられ、フォード、IBMなどの企業はドイツで高利益の事業を展開した。

 エリートたちは戦争よりは何でもましである、と確信していた。たとえ主義や小国を犠牲にしてでも、平和を維持することが賢明であり政治家らしいと見なされていた。1930年代に宥和政策を批判した者たち、とりわけウィンストン・チャーチルは、愚かな戦争屋として冷笑された。

 結局これがどうなったかは知っての通りだ。

 興味深いことに、宥和政策(別名で)は、スターリンの「恐怖」に対処し、彼に東欧の支配を許すための呼びかけに関連して、終戦前にも再出現することになった。そして冷戦時代には、西側の学界や政府関係機関は、ソビエトの行動は西側による封じ込めに対する恐怖への単なる反応であると主張した。宥和政策推進者たちは、平時の徴兵はロシアに対して脅迫的な行為であると抗議した。また1980年代まで、核軍縮を一方的に進め、パーシングミサイル配備と中性子爆弾に反対した。

 「共産主義に対する異常な恐怖心」を乗り越えたカーター元大統領も、国策として宥和政策と似た何かを試みた。ソビエトがアフガニスタンを侵略したことで初めてカーターはその教訓を得た。

 独裁主義政権による近隣諸国の再編成がまた起こらないと、現在の宥和政策の代償は理解されないのかもしれない。

 過去30年、特に近年における米国の対中国政策は、見覚えがあるものだ。米国は、アヘン戦争まで遡る中国の懸念と憤りと「一世紀の屈辱」を理解すること、その憤りに同意すること、中国が脅威を感じないようすることについて最善を尽くしている。開放性が本質的には良いものと考えられていることから、国防総省と国務省は、熱心に更なる透明性と開放性を、特に軍事の領域で模索している。

 その代償として、中国は人権と国際法を尊重し、国際社会の「責任ある利害関係者」となり、変わることを期待された。

 過去数十年分の経験上の証拠によって、この譲歩のアプローチを評価することができる。中国の攻撃的な行動の改善は、南シナ海、東シナ海、更には宇宙空間においても見られなかった。それどころか、近隣諸国に対する脅迫的な言動に見られるように中国の攻撃性に拍車をかけたようだ。

 更には、人権、法、合意に基づく政府、国民の表現の自由をより尊重するなどの変化も見られない。腐敗した独裁者たちを支持し、知的財産権の窃盗事件も衰えず起り続けている。

 それにもかかわらず、いつか魔法のごとく全てが改善されることを期待し、我々は中国を軍事訓練に招待し「関わり合い」の信念を繰り返し持ち続けた。中国に米国の軍事力を見せることで我々に対するチャレンジを断念させられるのではないかという意見もあるようだ。そうかもしれない。だが、それでは単にナイーブさ、弱々しさを見せているだけではないのだろうか。中国からすれば、中国は変わらずに十分なことをやってきたし、未だかつてないほどに強くなっている。従って、中国は何も変える必要はないのである。まさに中国は、人権、民主主義、そのようなものは、今や時代遅れの西側の価値観であって、中国とは無関係のものであるとしばしば主張している。

 これは、我々の同盟国の士気の低下にも繋がり、ある時点で中国と取引しようなどと考える可能性も出てくる。

 修正主義の歴史家には、ナビル ・チェンバレンの1930年代の宥和政策は、再軍備のための賢明な策略であったと主張する者もいる。しかしこれは、1939年にヒトラーがチェコスロバキア全土を占領するまで、西側の民主主義諸国の軍事力は優位にあったという事実を見落としている。大きな犠牲を払わずに押さえきることが不可能なほど、宥和政策の受益国が力を増してしまう。自ら宥和に追いやられてしまう。それがよくあるケースだ。

 2012年の中国によるスカボロー礁のフィリピン領土侵略とそれに対して中国に言葉ですらチャレンジすることを嫌う米国の姿勢は、この世代の「ラインランド」となるかもしれない。1936年のヒトラーの最初の要求に西側が抵抗していれば、第二次世界大戦、ホロコースト、そして冷戦は起きていなかったかもしれない。

 中国と対応する上で我々が選択しなければならないことは、単に宥和政策を選ぶかあるいは中国を敵視するかではない。我々の政策を調整して関わり合いから効果的な対立まで幅広い選択肢にしなければならない。

 近隣諸国を脅かすことなく世界の秩序を守る中国を誰もが歓迎するに違いない。我々と同盟国は断固たる防衛力(軍事力と用いる意欲)を保持していることを示す一方、中国に対して関係と対話を維持し、また中国が自由でそれほど抑圧的でない国家であることを明確に示した際には、それを激励し支持することも重要である。

 一定の条件下において、中国が国際秩序のキープレーヤーとして歓迎されることも常に強調すべき点だ。中国はグローバルシステムへ参加できたことから経済的な繁栄という恩恵が得られた。それと引き換えに、中国が制定された行動の規範を順守することを、米国とその他の民主主義国家は十分に要求すべきではないだろうか。

 人間性と歴史は、宥和政策(またはそれ以外の用語でも)が今後どうなるかを知るための有効なガイドだろう。また、強力な防衛と自らの主義を断固として主張することで、恐らく平和は維持されるであろう。

 グラント ニューシャム 日本戦略研究フォーラム 上席研究員
 解説内の意見、アイデアは全て筆者独自のものである。

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